Benefícios tributários valem a pena?: um estudo de formulação de políticas públicas Tax benefits: are they worth it?: a study of public policies formulation

• Main Authors: Wagner Pralon Mancuso, Davi Cordeiro Moreira
• Format: Article
• Language: English
• Published: Universidade Federal do Paraná 2013-03-01
• Series: Revista de Sociologia e Política
• Subjects: benefícios tributários; empresariado; política distributiva; formulação de políticas públicas; tax benefits; entrepreneurs; distributive policy; public policy formulation
• Online Access: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-44782013000100009

O objeto do artigo são os dispositivos legais aprovados entre 05/10/1988 (promulgação da atual Constituição) e 01/ 01/2009 (último dia da primeira metade do segundo mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva), que concederam benefícios tributários ao empresariado, referentes a três tributos que financiam a ação social da União: PIS, COFINS e CSLL. O objetivo é analisar se a formulação desses dispositivos foi marcada pela preocupação com medidas para assegurar a transparência, a eficiência, a eficácia e a efetividade dos benefícios - valores fundamentais para boas políticas públicas. Para este fim foram analisadas a origem, a espécie e a exposição de motivos das proposições legislativas que instituíram benefícios tributários para o empresariado, bem como o conteúdo dos dispositivos legais efetivamente aprovados. A principal conclusão do trabalho é que a preocupação com os valores da transparência, eficiência, eficácia e efetividade parece ter sido escassa na formulação dos dispositivos legais. Essa constatação é preocupante, pois é crescente o número de leis que instituem benefícios tributários, e é gigantesco o volume de renúncias tributárias realizadas. A concessão de benefícios tributários ao empresariado caracteriza-se como uma política distributiva, nos termos de Lowi (1964). Políticas distributivas, com benefícios concentrados e custos difusos, tendem a ser precedidas por intenso lobby favorável de seus potenciais beneficiários, e tendem a provocar mobilização muito menor - se houver alguma - do restante da sociedade, em sentido oposto. Este viés favorável a interesses especiais pode colocar o interesse público em risco. Esse risco, todavia, não é inevitável, pois benefícios tributários podem colaborar para a produção de resultados socialmente positivos, tal como ocorreu quando foram incluídos no rol de medidas exitosamente implementadas pelo governo brasileiro para mitigar os efeitos internos da crise internacional de 2008. O desafio, então, é enfrentar os riscos colocados pela concessão de benefícios tributários ao empresariado com a arquitetura institucional adequada.<br>The object of this article are laws approved between October 5, 1988 and January 1, 2009, that awarded tax benefits to entrepreneurs, related to three taxes which fund social actions of the Brazilian federal government: PIS, COFINS and CSLL. The objective is to analyze if the formulation of these laws was marked by a concern with assuring the transparency, efficiency, efficacy and effectiveness of the benefits - all of which are fundamental values for good public policies. To this end, we analyzed the origin, the species and the exposition of intent of the legislative proposals that awarded tax benefits to the entrepreneurs, as well as the content of the approved laws. The main conclusion of this article is that the concern with above-mentioned values seems to have been very limited. This is particularly problematic given the ever-growing number of laws that award tax benefits, and the gigantic volume of tax exemptions occasioned by them. The award of tax benefits to entrepreneurs can be characterized as a distributive policy (Lowi, 1964). This type of policy, with concentrated benefits and dispersed costs, tends to provoke intense lobbying of their potential beneficiaries, and a much weaker mobilization - if any - of the payers. This bias in favour of special interests may threaten the public interest. However, this is not an unavoidable threat. Tax benefits can collaborate to produce good economic results, as it happened when they integrated a list of sucessful measures brought about by the Brazilian government to mitigate the internal effects of the international crisis of 2008. Then, the challenge which remains is to face the risks with a proper institutional architecture.