地方政府補助制度之研究

• Main Author: 張藝薰
• Language: 中文
• Published: 國立政治大學
• Subjects: 補助制度
• Online Access: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/cgi-bin/cdrfb3/gsweb.cgi?o=dstdcdr&i=sid=%22A2002001849%22.

地方財政困難是現今世界各國普遍遭遇的難題，無論實施聯邦制或單一制國家，雖憲法中明文規定財源劃分方式有所差異，但皆仍須藉助補助制度或財政平衡措施以調劑地方財政盈虛，因而補助制度之運用已成為各國政府解決地方財政問題行之有年的一項主要政策工具。在英、美等先進國家，補助制度亦常為其上級政府用以達成國家各項財政、經濟及社會等政策目標。我國長期以來在各級政府間亦有補助制度之採行，但由於我國除地方稅目少、稅收彈性小外，地方自闢財源之能力與意願，又礙於法令規定與政治因素等而受限，以致地方財政困難的問題尤為嚴重，對於補助制度之依賴因而更為深切，也因此目前補助款已成為我國各級地方政府的主要財源之一。 本文藉由對英、美補助制度的內容、運用及發展趨勢之研究，檢討我國現行補助制度，並參酌我國現況與情勢，從中尋求可供借鏡之處，以為修訂相關制度之參考。 依據補助款之用途是否受限，可將補助款區分為一般補助與特定補助兩大類別。大體而言，上級政府對地方提供不限定補助用途之一般補助，主要為均衡各地方間財政資源之差異，確保各地方政府具備充足之經費，以提供一定水準之公共服務；一般依據考量財政能力、財政需要、租稅努力等因素之公式分配補助款項。至於特定補助之採行，主要用於中央所關切但較不為地方政府重視之項目上，尤其對於產生外部利益之公共服務，更是經常採取特定補助予以矯正。依據計畫分配之特定補助，上級政府擁有充分的裁量權決定補助款之分配，因此最具中央集權特色；而依公式分配之特定補助，當補助款之支付附帶配合條件要求時，將使補助目標得以更有效率地達成。 補助制度之建立需依各國不同的政治環境、實際面臨之經濟情勢等而發展出不同的制度。並無一放諸四海皆準之標準補助模式可適用於所有地區，故各國應用補助制度改善地方財政困境之方式不一。 英國中央政府對地方當局之補助偏重於一般補助－支援財政收入補助，欲藉此達成統一全國公共服務水準之目標，並確保各地居民生活條件之一致性。經1990年之財政改革後，RSG補助金之計算較為簡單易懂，補助款分配之穩定性亦大為提昇；而此時補助款不隨地方支出變動有所增減，地方超支部分需完全由地方當局向當地人民課徵較高之地方稅來負擔，因此有助於提高地方財政之自我負責性，中央政府亦因而得以控制地方支出，達到中央政策貫徹一致之目的。至於對特定補助之提供，所占比重則相對較低，主要用於補助具外部效果之特定計畫，並且一般皆附帶配合條件之要求。 美國聯邦對各州及地方政府之補助不同於英國而偏重採取特定補助之方式，包括專案補助與綜合補助，其針對特定用途提供地方政府補助款項，以達聯邦所追求之政策目標；而一般補助則僅占聯邦補助款一小部分。美國因主要面臨各地區內部所產生之種種都市財政問題，而非地區間財政資源之差異，故宜採取特定補助方能有效解決，也因此在美國專案補助與綜合補助幾乎占補助款項的所有比重。對各州及地方政府而言，僅限定廣泛功能領域之綜合補助與用途限制嚴格之專案補助相較，由於綜合補助僅規定補助款項之最低限制條件，對於各地不同的公共支出需求提供適度的調整彈性，因此有助於減輕各州及地方政府的財政負擔，並強化了各州及地方政府之財政地位。此外，綜合補助計畫之作業程序較為簡化，其將性質相關之專案補助計畫整合為一廣泛性之綜合補助，藉此可減少補助之管理與執行成本，而有助於聯邦財政赤字之改善。但相較於專案補助的嚴格限制，綜合補助卻也降低了刺激受補助功能領域財政支出之效果。 目前我國補助制度之發展未臻完備，以致在實際運作時產生許多缺失，若能針對這些現象予以改進，將有助於解決我國地方財政問題。 我國中央對地方政府所提供的補助以指定用途者居多，但我國地區間財政資源具顯著差異，因此地方對一般補助之需求較為迫切。故未來補助制度之發展，宜以一般補助為主，指定用途補助為輔，使地方可依當地需求彈性運用補助經費，以強化財政水平的補助功能。 又由於我國補助款的撥付及執行方式缺乏客觀之制度化、公式化的分配標準，上級政府因此充分掌握補助款分配之裁量權，致使地方財政自主權遭受破壞。故應參酌各地方財政能力、財政需要、財政努力等指標設計補助分配公式，及早建立法制化之補助制度，以使補助款的分配能確實滿足地方之基本需要，兼顧地方之財政能力，並鼓勵地方之財政努力。此外，宜儘速通過地方稅法通則，賦予地方租稅立法權，使財政努力之因素得以充分列為補助分配之參考依據，而有助於激勵地方政府努力開發財源，進而達成地方財政自主之目標。 至於指定用途補助宜限於補助地方辦理具全國一致性、重大外溢效果之支出事項，及地方無法自行負擔之重大支出，或中央希望地方配合辦理之事項等，以避免不當使用特定補助而干預地方財政自主權。對於配合條件之分擔比例宜考量地方財政狀況予以權宜調整。此外，若能參酌美國綜合補助之方式，將性質類似的補助計畫予以適度合併，並且對於補助款項之用途僅作概括性限定，則不僅有助於降低補助之管理與執行成本，亦可使各地方政府擁有較充分之決策空間。 不論一般或指定用途補助，受補助地方單位均應將補助款項列入預算之中，使其議會得以有效監督。且中央應於地方編列預算前，預先告知地方補助金額，以助地方政府在財政規劃及努力方向之擬定。 更重要的是，應促進人民對於受益原則觀念之建立，以增進地方財政自主性及落實地方財政自我負責性，進而解決地方之財政難題。