政治算術：戰後台灣的國家統治與人口管理

• Main Authors: 林勝偉, Lin,Shung-Wei
• Language: 中文
• Published: 國立政治大學
• Subjects: 國家; 統治; 人口管理; 軍事人口; 戶籍制度; 監控; 社會空間; state; government; administation of population; military population; household register; surveillance; social space
• Online Access: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/cgi-bin/cdrfb3/gsweb.cgi?o=dstdcdr&i=sid=%22G0892545021%22.

本文考察1945到1970年間台灣人口管理機制的特殊性與國家「統治型態」的變遷。理論層次上我們思考的問題是：現代國家如何「統治」──而解答問題的關鍵就在於建立一個現代國家有關「人口」的特殊視野。現代國家的出現，其實正意味著一種新的統治型態、一種合理化的「管理」；其具體的對象，就是「人口」。要之，近代所謂的「人口」現象，本身就反映出現代國家在「統治」與「反思性監控」上最根本、最核心的一環。 從這個角度來看，1945年到1970年間，台灣在人口管理上呈現出極為特殊的現象。一方面，國府於1945年接收台灣之後，就在延襲日本殖民政府的戶籍制度、「警察－保甲」之組織與地方行政區劃的前提下，迅速地建立或重建了一個以「戶籍管理」為核心的人口管理機制。1947年「二二八事件」之後，國府透過「綏靖」與「基層編鄰」的措施進一步地強化了警察與社會底層「村里鄰」的組織網絡；1949年國府遷台，上述機制更在「反共復國」與「動員戡亂」的需要下得到最大程度的擴張，也使得國家得以嚴密地監控「人口」狀態。國府接收台灣的過程，可因此標示為「移植」、「挪用」與「轉化」。 但另一方面，對於軍事人口，國家行政體系始終無法予以有效的管理。原因在於：戰後初期台灣「軍事人口」群體的出現，主要是隨同國府遷台與來自中國大陸大規模的人口遷移，由於其中「在營軍人」的社會活動空間與國家行政體系眼中的一般人口有著客觀上的區隔，因此被迫施以特殊的處置。再者，國府統治大陸期間軍事體系內部問題的「制度遺緒」，使得戰後初期的軍事體系尚未「國家化」，內部管理上也沒有達到「現代化」的水準；因此，無論國家行政體系與軍方，都無法有效管制軍事人口動態。其中，「在營軍人」未納入戶籍的現象，更是國家行政運作上的一大困擾，甚至對總體人口的統計數據形成嚴重扭曲。 然而，中樞在衡量各項主客觀條件之後，透過「強迫服役」、「禁婚令」與退除役軍人「集中－隔離」等「內部規約」，以及抑制軍人營外活動的「外部監控」，國府仍然建立了一個「內弛外張」的人口管理模式。此一模式其實具有高度的「權宜性」：在「動員戡亂」這樣一個非常態性的統治方略下，它結合了對於軍事人口（內部的）生命歷程的規約與（外部的）人身監控，將軍事人口的社會活動壓縮在一定的社會空間，以達到有效管理的目標。這樣一個高度權宜性的人口管理機制，在1970年前後出現重大的轉變：戶籍管理的統計模式開始要求「一般化」與「集中化」，而軍事人口也一律要納入戶籍管理。導致此一發展的因素包括：國民黨政權「外部合法性」的消失、行政體系內部的合理化要求、以及國家「權力結構」狀態的變化。在1950年代與1960年代間，國府在國際情勢的特殊條件下得以堅持「反共復國」、「戰時體制」的方略；同時間，國家無法完全掌握軍事體系也構成軍方獨立管理內部人口的前提。然而，國府遷台之後二十年間，先是逐步推展「以黨領軍」、「以黨領政」的策略，繼則因為國家行政體系在專業知識、行政技術與制度慣習上的優勢，逐漸排除了「黨」直接干預國家行政決策與執行的可能性，終於在1970年前後由行政體系主導，成功地推動了一連串的內政革新──總體來看，「國家行政體系的合理化要求」與國家內部「權力結構」的變遷，乃是此一過程中最為關鍵的內在因素。 根據戰後台灣人口管理機制的諸多變革，我們發現：(1)位居社會底層綿密組織（甚至既有的社會關係）的挪用與轉化，(2)國家行政體系的合理化趨勢，以及 (3)權力結構的集中與穩定，乃是現代國家之建構與國家遂行長期有效「統治」的重要關鍵。然而，從理論的層次來看，台灣歷史的發展也提供了一些特殊的思考空間，值得進一步探討： 其一，台灣在清治時期到日本殖民時期，人口管理的基本要件乃是由「保甲」到「警察－保甲制度」轉化；這樣一種「挪用」與「轉化」的過程，在國府接收台灣時也再次出現。據此，國家體系「由上而下」的制度與組織建構，作為某種歷史發展中的突出現象，始終必須連結社會既有的組織網絡與社會關係，以重新規劃、建構有利於「統治」的「社會空間」。 其二，台灣歷史發展過程中始終存在的「戶籍」管理體系，其實是在日本殖民時期才發展成一個全面而有效的人口管理機制；國府遷台之後，在組織、制度與行政區劃上大致也延續了這樣的統治型態。無論是以「保甲」、「警－保」體系或「戶政管理」作為人口統治的基礎，基本上都是將「人口動態」、「社會關係」與「地理行政空間」相互結合而產生的「反思性監控」模式──從「人必歸戶」的要求與「流動人口」的嚴厲管制，不難看出此一模式的特徵。然而，這樣一種建立在「地理行政空間」的人口統治型態是否能夠適應「現代」世界的變遷？從當前的發展趨向分析，戶籍制度以其長期發展、盤根錯結的現況，與國家的行政運作已經無法割離；然而，制度本身在國家統治的需要上要求「人地合一」的初衷，在高度流動的現代社會中卻早已去而不返。